社會政策 Social Policy · 第 10 週
老年經濟安全與
年金政策
退休是怎麼來的？年金為什麼一定要改？改成什麼樣子？
- 日期
- 2026 年 11 月 20 日
- 教師
- 葉崇揚
- 主讀本
- 《葬送的福利年（金）》第 1 章
WEEK
10老年經濟安全
年金政策
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使用說明
這份講義怎麼用
這是預習與複習用的，不是上課投影片
- 上課前：從頭讀一遍。不必背，但要知道每一節在問什麼問題。
- 上課後：回來把答錯的小測驗重看一次，再對照本週讀本。
- 怎麼讀
標著 ◆ 的頁，都要你動手：排序、先猜、分類、配對、表態、寫討論。做過才記得住。
- 進度會自己存：關掉再打開，會回到上次那頁。小測驗的答案也留著。
- 簽到：三份小測驗都作答、閱讀滿 20 分鐘之後，到「完成」頁填學號姓名送出。
這份講義的內容和上課投影片相同，另外加上要動手的練習。頁尾的「第 10 週 00」是投影片的頁碼。
開場
今天的路線
- 01老年為什麼是社會風險退休是現代才有的東西。為什麼？
- 02年金怎麼設計錢從哪裡來？給誰？給多少？
- 03東亞的三種年金世界東亞福利國家都一樣嗎？
- 04台灣的年金體系一棟四層樓，每種職業一間房
- 05年金為什麼一定要改壓力是決定的，路徑是開放的
- 06改革的工具給付要跟著什麼走？
- 07新的不平等與國家角色年金體系把誰留在後面？
開場
暖身：你老了以後，靠什麼過活？
把下面六種收入來源排出 1 到 6，1 是你最依賴的。先寫下來，第四節對照。
從你最依賴的開始，依序點下去。點錯了，按「重排」。
第一節
老年為什麼是社會風險
退休是現代才有的東西。為什麼？
Myles（2002）A new social contract for the elderly?，頁 130–134
第一節 老年為什麼是社會風險
退休的民主化
— Myles（2002: 130）退休的民主化，必定是二十世紀富裕民主國家最偉大的成就之一。
- 遲至 1960 年代，「老年」在許多工業民主國家幾乎等於貧窮
- 今天的老人大多是退休者，生活水準和工作年齡家戶相差不多
- 兩個原因：戰後長期繁榮；以及戰後強制、普及的公共年金改革
第一節 老年為什麼是社會風險
以前的人為什麼「退休」？
美國社會安全局調查新退休者的退休原因。
- 過去一般老年勞工「退休」，多半是被裁員或失能
- 不是因為工作在經濟上已經沒有必要
- 到了 1980 年代，多數退休者說自己是自願離開工作
- 現代的退休：累積了足夠的退休「財富」，所以可以不工作
第一節 老年為什麼是社會風險
社會安全為什麼要給錢？
社會安全泛指各種形式的個人財務協助，也稱為「所得維持」。
紓解貧窮
讓所得不足的人不至於陷入貧窮
社會保障
生病或失業時，不必因此變賣家當、委屈自己
重分配
從所得高者到所得不足者是累進的；兒童津貼是水平重分配
團結
不只是慈善，而是一種互助合作
◆ 動手做
先猜：這些說法，是社會保險的優點還是缺點？
Spicker 整理了社會保險的優缺點。讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
優點
缺點
第一節 老年為什麼是社會風險
社會保險：優點與缺點
優點
- 人們會覺得自己有權領取給付
- 繳費是籌措給付財源的方法
- 因為是自己繳的，照理很難被取消。但紐西蘭把保險式年金改成資產調查式，證明這不成立
缺點
- 必須工作才有資格：失業的畢業生、照顧小孩的女性、長期病人與身障者被排除在外
- 可能區分「值得幫」與「不值得幫」的窮人
- 保費太高繳不起，給付就可能被壓低
第一節 老年為什麼是社會風險
社會保險：「社會」加上「保險」
社會性
- 強制參加
- 風險普遍
- 具有社會連帶（social solidarity）
保險性
- 風險分擔
- 建立在精算機制的基礎上
1883 年德國首相 Bismarck 開創社會保險後，保險被賦予了社會性的意義。
第二節
年金怎麼設計
錢從哪裡來？給誰？給多少？
林宏陽（2020）頁 60–65
◆ 動手做
先猜：三種年金制度，各怎麼運作？
點左邊一種制度，再點右邊對應的運作方式。答案在下一頁
制度
怎麼運作
第二節 年金怎麼設計
三種年金制度
| 制度 | 目標 | 怎麼運作 |
|---|---|---|
| 非繳費式（稅收） | 舒緩貧窮 | 一般稅收支應；普及或資產調查；給付通常較低。例：老農津貼 |
| 確定給付（DB） | 所得維持 | 依薪資與年資承諾給付；多為社會保險，採隨收隨付。例：勞工保險 |
| 確定提撥（DC） | 所得維持 | 依提撥與投資收益決定給付；個人帳戶，完全提存。例：勞退新制 |
◆ 動手做
先猜：這些特徵，屬於隨收隨付還是提存準備？
年金的錢放哪裡，有兩種做法。讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
隨收隨付
提存準備
第二節 年金怎麼設計
錢放哪裡？隨收隨付與提存準備
隨收隨付
- 現在的保費，支付現在的年金
- 未來的退休者，由未來的繳費者支付
- 也稱為「團結式」年金
提存準備
- 把保費投資到帳戶裡
- 很難對抗通貨膨脹
- 繳費不一定支付繳費者自己的年金
依賴繳費，就一定有人不夠格：繳得不夠、或不在本國居住工作。所以保險旁邊一定要有安全網。
◆ 動手做
先猜：算式裡的四個符號，各代表什麼？
點左邊一個符號，再點右邊對應的意思。答案在下一頁
符號
意思
第二節 年金怎麼設計
隨收隨付的基本算式
c = B/L × p/w × (1 − S)
點一列，看它是算式裡的哪一項。
老化讓 B/L 上升。想守住 c，只能壓低 p/w、提高 S，或延後退休讓 B/L 下降。
第二節 年金怎麼設計
沒有一種年金完全由政府提供
退休年金在許多國家是從互助保險發展出來的，政府後來才介入。
私人或職業年金
通常與工作紀錄、薪資相關
政府支持的年金
提供基本保障
安全網
給繳費不夠、沒有資格的人
三個部分以不同方式組合，就成了各國不同的年金體系。
◆ 動手做
先猜：這些特徵，屬於哪一個年金世界？
劉侑學比較兩種年金體系。讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
社會保險年金體系
多層年金體系
第二節 年金怎麼設計
年金體系的兩個世界
| 社會保險年金體系 | 多層年金體系 | |
|---|---|---|
| 原型 | Bismarck 模式：德國 1889 年 | Beveridge 模式：丹麥 1891 年 |
| 目標 | 所得維持 | 防止貧窮 |
| 給付 | 工資相關 | 均一給付 |
| 資格 | 繳費紀錄 | 居住期間或需求 |
| 覆蓋 | 受僱勞工 | 全體人口 |
| 財源 | 保險費 | 稅收 |
第二節 年金怎麼設計
兩個世界怎麼來的？
德國：社會保險
- Bismarck 想綏靖工人運動，用社會保險換取忠誠
- 只涵蓋威脅社會穩定的產業工人
- 給付隨所得變化：鞏固而非節制市場的階層分化
丹麥：從濟貧法而來
- 農民施壓，老年年金被推上議程
- 由稅收支應、經資產調查的年金
- 理由之一：失業或生病的人沒有能力繳保費
小測驗
第一、二節小測驗
三題，作答後會立刻看到解說
作答後無法更改；答錯不影響簽到，但請把解說讀完。
第三節
東亞：一個區域，三種年金世界
東亞福利國家都一樣嗎？
◆ 動手做
先猜：東亞六個社會，各屬於哪一種年金混合？
Yeh、Cheng 與 Shi（2020）把東亞分成三種。讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
國家主義
雙元
個人主義
第三節 東亞：一個區域，三種年金世界
三種公私年金混合
台灣、中國
主要靠公共年金保障老年，私人年金角色很小
日本、韓國
公共年金與職業年金並行；正式與非正式部門之間有明顯的保障落差
香港、新加坡
真正完全提存的個人帳戶，強調公民自己的責任
第三節 東亞：一個區域，三種年金世界
三種模式的特徵
| 個人主義 | 國家主義 | 雙元 | |
|---|---|---|---|
| 代表 | 香港、新加坡 | 台灣、中國 | 日本、韓國 |
| 政策目標 | 強制儲蓄 | 所得維持 | 所得維持 |
| 承擔退休風險 | 個人 | 國家 | 國家與企業 |
| 公共年金 | 資產調查；稅收 | 社會保險；隨收隨付 | 社會保險加基礎年金 |
| 公共年金替代率 | 低 | 高 | 中 |
| 私人年金 | DC（公積金） | DC | DB 與 DC |
◆ 先猜
先猜：誰的公共年金替代率最高？
平均所得男性的淨所得替代率，2013。答案在下一頁
東亞六個社會裡，淨所得替代率最高的是……
第三節 東亞：一個區域，三種年金世界
淨所得替代率：平均所得男性，2013
- 中國84.7%
- 台灣（2009）73.2%
- 韓國45.2%
- 新加坡42.1%
- 日本40.8%
- 香港36.8%
國家主義的公共年金給付看似慷慨，但掩蓋了不同群體之間的不平等。
◆ 先猜
先猜：誰的老年貧窮率最高？
上一頁是替代率。替代率高，貧窮就低嗎？答案在下一頁
下面四個社會裡，老年貧窮率最高的是……
第三節 東亞：一個區域，三種年金世界
老年貧窮率：替代率高，不等於貧窮低
- 韓國（2014）45.7%
- 中國（2011）39.0%
- 香港（2016）31.6%
- 台灣（2013）26.2%
- 日本（2012）19.0%
東亞年金體系還不成熟，擴張的效果要晚一點才顯現。韓國國民年金 1988 年才開辦。
◆ 先猜
先猜：勞退個人帳戶能替代多少所得？
2005 年勞退改為 DC 個人帳戶。答案在下一頁
勞退個人帳戶的所得替代率，大約是……
第三節 東亞：一個區域，三種年金世界
台灣的職業年金是「板凳球員」
- 公共年金占主導，非國家的年金從未扮演重要角色
- 1984 年勞基法退休金：不到 5% 的退休勞工領得到
- 2005 年改為 DC 個人帳戶，覆蓋率上升
- 但提撥率只有薪資的 2% 到 6%，替代率很低
第四節
台灣的年金體系
一棟四層樓，每種職業一間房。
◆ 動手做
先猜：這些制度，各在年金體系的哪一層？
台灣的年金體系像一棟四層樓。讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
3F 個人保障
2F 職業退休金
1F 社會保險（DB）
B1 福利津貼
第四節 台灣的年金體系
台灣年金體系的四層結構
- 職業分立：各職業都有自己的繳費式年金保險
- 第一層所得替代率偏低，所以要加第二層職業年金補充
- 國民年金的被保險人，沒有任何附加年金
- 3F個人保障 私人商業保險、個人儲蓄、家庭互助
- 2F職業退休金 軍公教退撫、私校退撫、勞退新舊制、農民退休儲金
- 1F社會保險（DB） 軍保、公教保、勞保、國保
- B1福利津貼 中低收入老人生活津貼、老年農民福利津貼
第四節 台灣的年金體系
對照：你的排序，落在哪一層？
回到開場的排序。你最依賴的，是哪一層？
- 1F勞保年金—
- 1F國民年金—
- 2F勞退新制個人帳戶—
- 3F自己的儲蓄、投資與商業保險—
- 3F家人互助—
- B1中低收入老人生活津貼—
依賴第三層的人愈多，老年經濟安全愈取決於個人與家庭的資源。
◆ 先猜
先猜：政府替一般勞工分擔多少保費？
同樣繳保費，政府補的比例不一樣。答案在下一頁
一般勞工的保費，政府分擔……
第四節 台灣的年金體系
同樣繳保費，政府補多少？
- 各項年金保險的費率不同
- 政府對不同制度的被保險人，分擔的保費也不同
- 勞保依職業歸類、國保依身分與所得，補助比例都不同
- 軍公教的 65%：政府同時是雇主
第四節 台灣的年金體系
「輕度 Bismarck」與職業分立的雙層體系
第一層：替代率偏低
- 台灣可歸為社會保險年金體系
- 但繳費式 DB 年金的所得替代率相對較低
- 所以必須建立附加職業年金來補充
第二層：各職業各一套
- 勞退新制（DC）、舊制（DB）
- 軍人退撫（DB）；公教退撫 2023 年起新進改 DC
- 在職業年金之上，個人再從市場買私人年金
第四節 台灣的年金體系
為什麼是「高給付、低保費」？
— 葉崇揚等（2026: 13–14）威權政府要鞏固核心支持者，民主化後的政府要爭取選民，使得社會保險年金呈現高給付、低保費的設計。
- 軍公教退撫替代率較高：政治遺緒，2018 年改革降低
- 勞保 2008 年年金化：給付率 1.55%，保費卻只逐年增加到 12%
小測驗
第三、四節小測驗
三題，作答後會立刻看到解說
作答後無法更改；答錯不影響簽到，但請把解說讀完。
第五節
年金為什麼一定要改
壓力是決定的，路徑是開放的。
◆ 動手做
先猜：年金為什麼一定要改？四步的順序
開放功能論把改革的壓力分成四步。答案在下一頁
從第一步開始，依序點下面四張卡片；點對了就排進去。
- 1？
- 2？
- 3？
- 4？
第五節 年金為什麼一定要改
開放功能論：壓力是決定的，路徑是開放的
- 01結構壓力
人口高齡少子女化
女性大量就業
非典型就業
- 02制度落差
工業社會的隨收隨付 DB 年金，解決不了新問題
- 03四個問題
財務
世代正義
性別不均
不穩定就業
- 04開放的解答
走哪條路，由制度遺緒與行動者互動形塑
第五節 年金為什麼一定要改
被侵蝕的世代契約
隨收隨付的前提
- 建立在世代人口結構均衡的假設上
- 工作人口繳保費，支付退休人口的年金
- 高齡少子女化讓世代人口失衡
台灣的速度
- 約 2025 年後，老年人口比例急遽上升
- 2050 年前，台灣與韓國將超越義大利
- 2060 年前，甚至超越日本
越來越少的工作人口，要繳越來越高的保費。工作人口承受不了，改革就成了不得不的選項。
◆ 先猜
先猜：勞保基金哪一年用罄？
勞保基金的時間表一直在變。答案在下一頁
依 2024 精算，勞保基金在哪一年用罄？
第五節 年金為什麼一定要改
勞保基金：時間表一直在變
- 2008勞保老年給付年金化
- 2017當年度保費收入不足以支應當年給付
- 2026基金餘額轉為負數2018 精算
- 2028基金耗盡，轉為隨收隨付制2021 精算
- 2031基金用罄2024 精算
- 2067負債 51 兆元，約 2021 年 GDP 的 2.45 倍2018 精算
耗盡的年份隨投資績效變動，但方向沒有變。2031 年出自陳芬苓、張森林（2026: 293）。
第五節 年金為什麼一定要改
年金改革是「第三電軌」
— Lynch & Myrskylä（2009），引自葉崇揚等（2026: 10）Touch it and you die.（一觸即身亡）
- 電氣鐵路的第三條軌負責供電，一碰就會重傷或死亡
- Pierson（1994）：制度愈成熟，領取者愈多，愈反對改革
- 決策者的邏輯從「爭功」變成「避免責難」（blame-avoidance）
第五節 年金為什麼一定要改
轉軌的雙重負擔
制度成熟後要轉軌，新舊制度並存，工作世代要繳兩次錢。
- 舊制不再有新進人員繳費
- 未來的退休金只能靠國家補貼
- 工作世代既要提繳自己的 DC，稅也要拿去支應舊制
- 潛藏債務變成政府實際要負擔的債務
第六節
改革的工具：自動調整
人口老化的成本，誰來承擔？
Myles（2002）頁 140–143；王靜怡（2026）第二章
◆ 動手做
先猜：這些特徵，屬於固定替代率還是固定費率？
Myles 比較兩種隨收隨付的設計。讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
固定替代率：量出為入
固定費率：量入為出
第六節 改革的工具：自動調整
兩種隨收隨付的設計，兩種不公平
固定替代率：量出為入
- 給付決定稅：費率是依變項
- 退休者對工作者的比例變了，工作者就要調整費率
- 人口變遷的成本，全部落在繳費者身上
固定費率：量入為出
- 稅決定給付：給付是依變項
- 退休者對工作者的比例上升，給付就要下降
- 人口變遷的成本，全部落在退休者身上
第六節 改革的工具：自動調整
Musgrave 的解法：固定相對位置
固定「工作者每人淨所得」與「退休者每人淨給付」的比例。
比例式分攤
人口老化時，費率上升，給付也下降。雙方以同樣速度「輸」
不必預測未來
比例固定後，定期依人口與生產力調整稅率
最接近的例子
法國的第二層年金（AGIRC、ARRCO）
在固定替代率之下，年輕繳費者懷疑這套制度「等我老了就不在了」。
第六節 改革的工具：自動調整
德國與瑞典的自動調整機制
年金點數與年金係數
- 每月年金 ＝ 個人年金點數 × 申請要素 × 年金係數 × 種類要素
- 養育子女：每生一名，補助父母一方三年的年金點數
- 2001 年改革確立量入為出，公共年金不再是唯一支柱
NDC 與財務平衡比率
- 概念式確定提撥（NDC），仍是隨收隨付
- 平衡比率小於 1：自動降低年金請求權的累積
- 明訂薪資的 16% 進入年金保險體系
第六節 改革的工具：自動調整
日本：總體經濟調整公式
2004 年導入，讓年金給付在保費收入的範圍內調整。
- 調整率 ＝ 工作世代人數減少 ＋ 退休世代平均餘命增加
- 暫停條件一：典型年金的替代率將低於 50%
- 暫停條件二：通貨緊縮時，名目給付不逐年降低
- 日本連年通縮，原訂 2012 年的調整延到 2015 年
◆ 表態
你怎麼看：勞保要先改哪一項？
先表態，再讀下一頁王靜怡的四個建議。沒有標準答案
記下來了。下一頁看看作者怎麼說。
第六節 改革的工具：自動調整
勞保要怎麼改？
王靜怡試算導入日本式調整：有幫助，但效果相當有限。
改制
朝向保有安全準備金的隨收隨付制
調整因子
增訂年金給付調整因子，並配套保證年金
擴大費基
評估自僱者與未滿五人企業的受僱者強制納保
政府責任
從補助保費，改為定額補助支出面
第七節
新的不平等，新的國家角色
年金體系把誰留在後面？
黃芳誼（2026）第四章；葉崇揚、施世駿（2026）第六章
◆ 先猜
先猜：育兒會讓女性的年金少多少？
2023 年勞保月退制度下的模擬。答案在下一頁
育兩名子女，女性的所得替代率少幾個百分點？
第七節 新的不平等，新的國家角色
退休後的性別不平等
退休後的經濟狀況，總結了一個人過去的生命歷程。
- 生育、養育、照顧：中斷職涯，無法持續繳費
- 重返職場多是低薪、部分工時的服務業
- 給付與所得相關，差距一路帶進老年
- 制度外觀性別中立，實質上沒有回應女性的處境
◆ 先猜
先猜：哪個行業的性別替代率差距最大？
男性減女性的所得替代率（百分點）。答案在下一頁
性別替代率差距最大的行業是……
第七節 新的不平等，新的國家角色
性別替代率差距：哪些行業最大？
2023 年勞保月退制度下的模擬，男性減女性的所得替代率（百分點）。
- 醫療保健38.96
- 藝術娛樂31.67
- 製造業28.22
不動產與教育業：女性替代率追平，甚至超越男性。
教育程度愈高，差距愈大：研究所達 18.47，和德國的發現相反。
第七節 新的不平等，新的國家角色
勞動市場變了，「貢獻」也要重新定義
勞動市場彈性化
- 社會保險建立在典型、穩定的就業軌跡上
- 部分工時、契約勞動：年資累積不足
- 平台經濟的零工與自由工作者，沒有僱用關係
從勞動貢獻到社會貢獻
- 生育、養育小孩、承擔照顧，應等同繳納保費
- 德國 1986 年給照顧子女的父母一年年資，1992 年延長為三年
- 肯認不同的貢獻，才有更大的社會團結
第七節 新的不平等，新的國家角色
去管制化的弔詭：國家的責任同時減少也同時增加
退居提供者之外
- 高齡少子女化下，DC 制職業年金興起
- 老年經濟安全外部化給市場與個人
- 年金市場化與金融化
轉為年金市場的管制者
- 金融風險直接影響老年經濟安全
- 2022 年英國年金基金差點崩盤
- 2022 年台灣勞動基金虧損五千多億
Polanyi 的雙向運動：市場不斷擴張，也需要社會保障措施。管制型福利國家因此興起。
第七節 新的不平等，新的國家角色
台灣的管制型福利國家：仍在初生階段
自選平台
私校退撫有保守、穩健、積極、人生週期四種投資組合
預設選項
人生週期型是預設，這本身就是一種推力（nudge）
金融教育
幾乎沒有教育干預，弱化金融公民資格
政策建議
勞退新制適度開放自選，但限定在特定範圍
小測驗
第五至七節小測驗
三題，作答後會立刻看到解說。三份小測驗都作答完，才能送出簽到
作答後無法更改；答錯不影響簽到，但請把解說讀完。
總結
本書提出的五個改革方向
建立基礎年金
以公民資格為核心，有助性別平等與社會團結
改革國民年金
提高給付、擴大參保，長遠整合為全民基礎年金
納入動態調整
從量出為入轉向量入為出，並保護弱勢
納入社會貢獻
生育、養育與照顧，視同繳納保費的年資
強化第二層治理
勞退新制建立自選平台，強化政府干預
◆ 表態
你怎麼看：五個改革方向，你最支持哪一個？
表態完，下一頁是 Myles 和本書的結語。沒有標準答案
記下來了。下一頁看看作者怎麼說。
總結
年金改革不只是財務問題
— Myles（2002: 134）人口老化帶來的主要政策挑戰，既不是人口的，也不是經濟的，而是分配的。
— 葉崇揚等（2026: 29）年金改革的正當性，建立於政策決策者如何提出台灣福利國家的願景。
總結
討論
點開一題，寫下你的想法。寫好的會跟著簽到一起送出，老師上課會挑幾則出來討論。
01你的排序最依賴哪一層？如果那一層出了問題，你的老年靠什麼？
02勞保改革時，成本該由工作世代、退休世代，還是國家承擔？用 c ＝ B/L × p/w × (1 − S) 說明你的選擇。
03台灣該從社會保險年金體系，走向以基礎年金為底的多層年金體系嗎？要付出什麼代價？
04育兒與照顧算不算「貢獻」？該不該換成年金的年資？
總結
本週讀本
讀完一篇就勾起來，自己看進度。勾選只存在這台裝置，不會送出。
必讀
延伸
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下週 第 11 週：健康照護政策（11/27）
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