個案編號 115-1 / W09
社會救助與貧窮
誰是窮人？誰值得幫？國家怎麼接住人？
- 課程社會政策 Social Policy
- 週次第 9 週 2026 年 11 月 13 日
- 教師葉崇揚
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這份講義怎麼用
這是預習與複習用的，不是上課投影片
- 上課前：從頭讀一遍。不必背，但要知道每一節在問什麼問題。
- 上課後：回來把答錯的小測驗重看一次，再對照本週讀本。
- 怎麼讀
標著 ◆ 的頁，都要你動手：排序、先猜、分類、配對、翻檔案、勾審查單、寫討論。做過才記得住。
- 進度會自己存：關掉再打開，會回到上次那頁。小測驗的答案也留著。
- 簽到：三份小測驗都作答、閱讀滿 20 分鐘之後，到「完成」頁填學號姓名送出。
這份講義的內容和上課投影片相同，另外加上要動手的練習。頁尾的「第 9 週 p. 00」是投影片的頁碼。
今天的審查流程
- 01貧窮是什麼定義為什麼沒有共識？
- 02誰是窮人怎麼量？怎麼找到窮人？
- 03社會安全與社會救助救助在整個體系的哪裡？
- 04福利國家要做什麼只是一張安全網嗎？
- 05誰值得幫民眾用什麼判準決定？
- 06救助的政治怎樣幫窮人，才走得久？
- 07台灣的社會救助制度怎麼篩？窮人怎麼走？
暖身：如果要刪預算，你先保住誰？
把下面六個群體排出 1 到 6，1 是最該保住的。先寫下來，第五節揭曉。
依你的判斷，從最該保住的開始，依序點下去。點錯了，按「重排」。
貧窮是什麼
貧窮沒有公認的定義。為什麼？
讀本：Spicker（2025a）ch. 6 Poverty，頁 87–98
先猜：這些說法，各屬於哪一種貧窮？
Spicker 把貧窮的定義分成三類。讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
物質條件
經濟位置
社會位置
貧窮沒有公認的定義
Piachaud：定義貧窮是一個道德問題。它指的是「不能接受的困苦」。
物質條件
- 需要物品與服務
- 多重剝奪
- 生活水準低落
經濟位置
- 所得低
- 資源有限
- 不平等或社會階級低
社會位置
- 缺乏應得的權利
- 依賴
- 社會排除
Spicker 一開頭就說，貧窮沒有公認的定義。他引用 Piachaud 的理由：定義貧窮是一個道德問題，因為「貧窮」指的是讓人無法接受的困苦（Spicker, 2025a: 87）。
「貧窮」這個詞可以指三組不同的東西：物質條件、經濟位置、社會位置。這些意思有的彼此接近，有的相距很遠（2025a: 87–88）。
窮人自己怎麼說
世界銀行的《窮人的聲音》研究：低所得說不完貧窮牽涉的問題。
物質面
- 生計不穩定
- 身體健康問題
- 住在被排除的地方
社會關係
- 性別關係
- 社會排除
- 缺乏安全感
政治面
- 掌權者濫用權力
- 結論：貧窮愈來愈被看成多面向的概念
貧窮常被說成所得低、資源少。Spicker 認為，這說不完貧窮牽涉的問題。
世界銀行的《窮人的聲音》研究，訪問了各國的窮人。反覆出現的主題分成三類：物質面、社會關係、政治面。研究特別強調社會關係，例如性別關係、社會排除與缺乏安全感（2025a: 88）。
Spicker 的結論是：處理貧窮時，不能把這些問題擱在一邊。貧窮因此愈來愈被看成多面向的概念（2025a: 88）。
絕對貧窮與相對貧窮
絕對：能不能活下去
- 以「維生」為基礎：活下去的最低標準
- Rowntree 依最低需要畫出「貧窮線」
- 哥本哈根宣言：嚴重剝奪基本需要。不只看所得，也看能否取得社會服務
相對：能不能像別人一樣生活
- 和同一社會的其他人比較
- Townsend：缺乏或不足以擁有社會上常見或習慣的飲食、設施、標準、服務與活動
貧窮和所有需要一樣，都要放在它發生的社會裡定義。但這不等於只跟同一社會的人比：有些國家大多數人都窮。
傳統上，貧窮有兩種模型。絕對貧窮以維生為基礎，問的是活下去所需的最低標準。Rowntree 就是依最低需要，畫出一條貧窮線（2025a: 89）。
相對貧窮拿窮人和同一社會的其他人比較。Townsend 定義的重點是「社會上常見或習慣的」生活方式：缺了這些，就是窮（2025a: 89）。
Spicker 補充了兩點。第一，人能吃什麼、住哪裡，取決於所在的社會，所以貧窮一定要放在社會脈絡裡定義。但這不等於只跟同一社會的人比，因為有些國家大多數人都窮。第二，性別、和權威的關係這類社會與政治關係，也是貧窮經驗的一部分（2025a: 89–90）。
先猜：這些解釋，各怪在誰身上？
窮人為什麼窮？讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
病理解釋：問題在窮人身上
結構解釋：問題在社會
窮人為什麼窮？兩種解釋
病理解釋：問題在窮人身上
- 個人：能力不足、選錯，或自己選了這種生活
- 家庭：貧窮在家族裡代代相傳。這個說法被徹底研究過，不成立
- 次文化：「貧窮文化」：窮人學會適應貧窮。證據模糊，爭議很大
結構解釋：問題在社會
- 階級：在經濟生產中處於邊緣，生活機會受限
- 機構：公共服務失靈
- 不平等：所得、財富、種族、性別的不平等，剝奪機會、延續劣勢
解釋貧窮的理論分成兩大類。病理解釋把貧窮歸到窮人自己的特質或行為。結構解釋則從貧窮發生的社會找原因（Spicker, 2025a: 90–91）。
注意 Spicker 對兩個病理說法的評語。「貧窮在家族裡代代相傳」已經被徹底研究過，結論是不成立。「貧窮文化」的證據模糊，爭議很大（2025a: 90）。
結構解釋的三種說法，各指向社會的一個部分：階級指經濟生產中的邊緣位置，機構指公共服務的失靈，不平等指所得、財富、種族與性別的結構性差距（2025a: 90–91）。
誰是窮人
定義沒有共識，測量就沒有共識。那要怎麼找到窮人？
讀本：Spicker（2025a）ch. 6，頁 91–97
法規：社會救助法第 4 條
先猜：四種測量貧窮的方法，各怎麼做？
點左邊一種方法，再點右邊對應的做法。答案在下一頁
方法
做法與例子
怎麼量貧窮？測量只是路標
| 方法 | 做法與例子 |
|---|---|
| 國際貧窮線 | 世界銀行：每天 1.25 美元，全球約 13 億人；每天 2 美元，接近 25 億人 |
| 預算標準 | 估算一籃子必需品的成本。美國用食物籃推算需要的所得 |
| 相對所得 | 歐盟：所得低於中位數 60%，算「貧窮風險」。不平等愈大，貧窮愈多 |
| 主觀與共識 | 問人自認窮不窮；或用民調決定必需品，再看誰負擔不起 |
| 結果 | 用這些測試，英國約四分之一人口是窮人 |
Spicker 說，貧窮的定義沒有共識，測量也就不會有共識。就算定義有了共識，貧窮也很複雜，難以量化。所以各種測量都只是「指標」，也就是路標（Spicker, 2025a: 91）。
最常用的是所得。世界銀行曾用每天 1.25 美元這條任意畫出的線。美國從一籃食物的成本，推算一個家庭需要多少所得。歐盟用相對的指標：所得低於中位數 60%，算「貧窮風險」。中位數是所得分配正中間那個人的所得。用這種指標，不平等愈大，貧窮就愈多（2025a: 91–92）。
社會調查還有兩種做法。一種問人自認窮不窮。另一種用民調找出大家公認的必需品，再看誰負擔不起。英國的一項調查用這些方法，估計約四分之一人口是窮人（2025a: 92）。
先猜：台灣的貧窮線怎麼畫？
社會救助法第 4 條。答案在下一頁
最低生活費參照每人可支配所得中位數的……
中低收入戶的門檻，是最低生活費的幾倍？
台灣的貧窮線：最低生活費
台灣的最低生活費也參照中位數 60%，它就是社會救助的門檻。
- §4最低生活費：參照當地區最近一年每人可支配所得中位數 60%。變動達 5% 以上才調整
- §4低收入戶：家庭總收入平均每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過公告金額
- §4-1中低收入戶：每人每月不超過最低生活費 1.5 倍，財產也不能超過公告金額
- §5「家庭」怎麼算：申請人的配偶、一親等直系血親、同戶籍或共同生活的直系血親等
社會救助法第 4 條把貧窮線寫進法律。最低生活費參照當地區最近一年每人可支配所得中位數的 60% 訂定。新算出的數額和現行最低生活費相差 5% 以上，才調整（社會救助法第 4 條）。
這條線也有上下限。最低生活費不得超過全國每人可支配所得中位數的 70%，也不得低於台灣省其餘縣（市）中位數的 60%（第 4 條第 3 項）。
低收入戶要同時通過兩關：家庭總收入平均每人每月在最低生活費以下，家庭財產也不超過公告金額。中低收入戶的所得門檻，放寬到最低生活費的 1.5 倍（第 4、4-1 條）。
算收入時看的是整個「家庭」。除了申請人，還包括配偶、一親等直系血親、同一戶籍或共同生活的其他直系血親，以及報稅時把他們列為扶養親屬的納稅義務人（第 5 條）。
資產調查審查單
原則很簡單：窮的時候給，不窮的時候不給。實務上卻有很多問題。
逐項讀過就勾起來 · 已勾 0 / 5
查不清所得，就改用「代理指標」。它比較會排除不窮的人，不太會找出真正窮的人。
資產調查的原則很簡單：人窮的時候給，不窮的時候不給。Spicker 列出這個原則在實務上的問題（Spicker, 2025a: 92–93）。
門檻有一個兩難。設一條線一刀切，線下一點的人反而比線上一點的人好過，這不公平。改成隨所得逐步扣減給付，又變成「貧窮陷阱」：收入一提高，給付就減少，等於懲罰改善處境的人（2025a: 92–93）。
政府沒有能力有效查核所得，有些國家就改用「代理」資產調查：從全國家戶調查找出最可能和低所得有關的指標。這比完整查核所得便宜，但結果很粗略。世界銀行發現，名單上很難加進新人，危機過後也很難把人移出。有的申請者覺得結果幾乎靠運氣。澳洲援外機構也指出，有人會為了上名單而行賄（2025a: 93）。
先猜：回應貧窮的五種方式，各是什麼？
點左邊一種方式，再點右邊對應的說明。答案在下一頁
方式
說明
回應貧窮的五種方式
濟貧
給窮人特定協助，像施粥所。治不了貧窮，但讓人活下去
風險保障
在老年、失能、失業時保護人。比直接濟貧有效，但只處理一部分
間接回應
改善健康、保障女性權利、減少貪腐，都能減輕貧窮
策略介入
聚焦教育、育兒或社區投資。但貧窮太複雜，單點不夠
預防
預防勝於治療。但許多關於成因的斷言，後來證明是錯的
這五種方式可以並用。濟貧治不了貧窮，但讓人活下去。風險保障是多數社會保障制度的做法：在老年、失能、失業這些可能讓人變窮的處境中保護人（Spicker, 2025a: 94）。
後兩種的限制值得注意。策略介入假設抓住少數關鍵，例如教育或育兒，就能解決貧窮；但貧窮太複雜，牽涉的問題太多。預防常被說成比治療便宜，但預防要先知道什麼處境會導致貧窮。過去關於成因的許多斷言，例如遺傳、失功能的家庭、教育機會或給付制度，後來都證明是錯的（2025a: 94–95）。
世界銀行也試過「指標鎖定」，例如集中幫助乾旱或歉收的地區。但依地理區域鎖定，效果並不好。有時普及的服務，例如基本醫療套案，反而比選擇性的服務更能把資源送到窮人手上（2025a: 94）。
什麼最有效？極端貧窮是人權問題
最有效的三種回應
- 經濟發展：一次改善很多人的處境
- 社會保障：減少讓人陷入脆弱的情境
- 政治賦權：讓窮人自己選擇最重要的議題。Sen：民主政府對窮人很關鍵
國家的義務
- 保護窮人不被汙名與歧視
- 讓女性參與決策
- 給窮人申訴與救濟的管道
- 確保最低限度的食物、住所與衛生
- 廢除把在公共場所睡覺、乞討、盥洗入罪的法律
聯合國把極端貧窮看成侵犯人權。永續發展目標（2015–30）要消除極端貧窮。
Spicker 認為，處理多面向的問題，需要好幾種政策一起推動。各國的減貧策略，通常把經濟與人的發展，和治理問題放在一起（Spicker, 2025a: 95）。
最有效的三種回應各有理由。經濟發展一次改善很多人的處境。社會保障減少人陷入脆弱的情境。政治賦權讓窮人自己選擇對生活最重要的議題（2025a: 95–96）。
聯合國《極端貧窮與人權指導原則》把貧窮看成多面向的現象：同時缺乏所得，也缺乏有尊嚴地生活的基本能力。除了投影片列的義務，國家也要確保所有勞工的工資，足以讓自己和家人過適當的生活（2025a: 96–97）。
千禧年發展目標（2000–2015）要把極端貧窮減半。以每天 1.25 美元計算，世界銀行估計全球有 17% 的人口是窮人。指導原則也承認，貧窮不只是所得低，許多問題在富國和窮國都存在（2025a: 97–98）。
第一、二節小測驗
三題，作答後會立刻看到解說
作答後無法更改；答錯不影響簽到，但請把解說讀完。
社會安全與社會救助
社會救助在整個所得保障體系裡，站在哪裡？
讀本：《解讀社會政策》第 IV.7 章，頁 545–556
什麼是「社會安全」？三種定義
至今沒有普遍接受的定義。由左到右，範圍愈來愈窄。
最廣
- 人們確保足夠收入的各種方法
- 包括工作、慈善、家人與國家
較窄
- 所有財務支援，但市場提供的除外
- 依賴親屬生活也算
最窄
- 國家提供的直接財務支援
- 本章採用：國家的所得維持體系
「社會安全」至今沒有普遍接受的定義（《解讀社會政策》頁 547）。
最廣的定義包括所有收入來源：工作與自營所得、慈善、家人的援助、國家的現金給付。其中最重要的是私部門：多數工作年齡的人主要靠工作所得，退休年金通常也以這些收入計算（頁 547）。
現在愈來愈傾向用最窄的定義。但作者也指出，這個定義不夠周延。例如英國的法定病假薪資現在多半由雇主負擔，職業年金也由雇主安排，功能卻和國家給付相似。「扣抵稅額」也扮演和給付相似的角色。所以本章採務實的做法：以國家的所得維持體系為主，也注意政府與雇主的其他相關支付（頁 547–548）。
社會安全的六種可能目標
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英國體系另外還要：
- 維持自給自足的誘因
- 壓低不領取的比率
- 防堵詐領
- 行政成本低廉
社會安全體系沒有單一目標。這個體系隨時間演變，不同部分有不同目標，連主要目標是什麼都眾說紛紜（《解讀社會政策》頁 548–549）。
英國體系的目標，傳統上比歐陸國家有限，但比英語世界其他國家寬。英國重視濟貧，所以非常倚重資產調查：個人或家庭的資源低於一定水準，才領得到。資產調查在美國、紐西蘭和澳洲也很普遍。歐陸則較少，因為歐陸的社會安全比較不集中，也更關注所得維持與補償（頁 549）。
先猜：這些給付，各屬於哪一類？
依權利資格的規則，給付分成三類。讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
保險給付
資產調查給付
專項給付
三類給付：依什麼取得資格？
依權利資格的規則來分。這只是簡化，三類常互相交錯。
保險給付
- 依繳過的保費
- 很個人化：配偶收入通常不影響
- 例：國家退休年金
資產調查給付
- 依「家庭」的所得與儲蓄
- 有時就稱為「社會救助」
- 例：低收入補助、房租津貼
專項給付
- 依身分或處境，如有孩子、失能
- 不做資產調查，也不必繳保費
- 例：兒童津貼
這是依「權利資格的規則」來分。保險給付源自 1940 年代的貝佛里奇報告，核心想法是：失業、失能、退休、失去家庭主要賺錢的人，這些風險會讓生活水準嚴重下滑。領取資格看兩件事：是否繳過保費，以及是否遇上給付涵蓋的風險（《解讀社會政策》頁 550–551）。
資產調查給付看的是「家庭」的資源，特別是所得和儲蓄。在英國，社會救助幾乎就等於低收入補助，加上依所得發給失業者的求職津貼（頁 551）。
專項給付承認某些群體有額外的支出，國家應該幫忙分擔，例如兒童津貼。它不做資產調查，也不必繳保費，但要通過居住的審查（頁 552）。
作者提醒，三分法是簡化。資產調查給付也會看是否處於特殊情境。保險給付也可能因為領到個人年金或職業年金而減少（頁 552）。
社會救助怎麼運作
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在澳洲和紐西蘭，幾乎所有給付都要做資產調查。但這不表示只有赤貧的人才領得到。有時資產調查的目的是排除富人，而不是只照顧最窮的人（《解讀社會政策》頁 551）。
北歐的社會救助角色很小，只照顧沒被主要社會保險涵蓋的人。社會救助也常由地方執行，地方對給付資格有一定的裁量權（頁 551）。
領社會救助通常附帶條件。工作年齡、又不必獨自照顧孩子或失能成人的人，必須有工作能力、可以工作，並積極找工作。過去這種人要先進貧民習藝所，才能領到救助（頁 551）。
福利國家要做什麼
福利國家只是一張安全網嗎？
讀本：Spicker（2025b）ch. 3 The aims of social welfare policies，頁 31–59
安全網與殘補式福利
殘補式福利是什麼
- 任何福利國家都要接住被漏掉的人
- 問題在主張它「只」該做安全網
- 殘補：假設多數人不需要幫忙，只處理「剩下的人」
三種反對理由
- 歷史：總伴隨汙名、困苦與懲罰
- 方法：分出誰有資格，就有公平與管理的問題
- 原則：在領與不領的人之間做出令人反感的區分
Murray 說福利國家原本只是安全網，後來膨脹了。Spicker：搞錯歷史。英國的福利國家正是要取代它。
任何福利國家，只要想讓人依權利取得給付，就要有辦法接住原本會被漏掉的人和情況。許多國家的保障，原本是給正式受僱者的互助保險，或是給全體人口的一般服務。兩者之間常有缺口，例如年輕人、無家者、出獄者或移民（Spicker, 2025b: 31–32）。
問題在於主張福利國家「只」該做安全網。殘補式福利假設多數人不需要幫忙，可以靠自己或家人滿足需要。但線畫在哪裡，各國不同：澳洲的年金要做資產調查，卻有九成以上 65 歲以上的人領到（2025b: 32）。
Spicker 認為，Murray 等人說福利國家原本只是安全網、後來膨脹了，是搞錯了歷史。在英國，依賴殘補式的安全網，正是福利國家要取代的。福利國家提供普遍的服務，讓給窮人的服務和給其他人的服務難以區分（2025b: 33–34）。
他的評語是：福利國家最大的成功，是讓一些主要的服務變得理所當然，幾乎沒人注意，更沒人質疑。最大的失敗，是沒能把這種接受，擴大到其他的服務（2025b: 34）。
先猜：穩定但低薪的工作者
Spicker 區分「風險」與「脆弱」。答案在下一頁
穩定但低薪的工作者，比較接近哪一種處境？
保護脆弱者：風險不等於脆弱
風險
- 壞事「可能」發生
- 商場上的競爭者有風險，但不一定脆弱
脆弱
- 壞事發生時，無法應付或復原
- 穩定但低薪的工作者，風險不高，卻很脆弱
社會保障更關心脆弱，而不是風險。脆弱有很多面向：性別、從屬、剝削、無力。
保護人不只是安全網。原則上，保護應該在需要安全網之前就發揮作用。保護也包括保護人不受他人影響，例如社會排除、債務，或是土地所有權讓某些人住不到房子（Spicker, 2025b: 34）。
聯合國把社會保障定義為減少人暴露於風險的政策。Spicker 認為這不太對，因為「風險」這個詞太廣了（2025b: 35）。
脆弱有很多面向，有些很難測量。缺乏資源是主要的指標之一，所以很多人把現金援助當成社會保障的核心策略（2025b: 35）。
重分配：撲滿，不是羅賓漢
羅賓漢悖論：愈不平等的社會，重分配反而愈少。因為重點從來不是個人移轉，而是公共服務。
垂直與水平
垂直：高低所得之間。水平：不同處境之間，例如年金與兒童給付
撲滿
從個人來看，福利國家是在一生之中重分配資源（Barr）
不會拖累經濟
年金與救助是移轉支付。錢還在經濟裡，只是換人花
文明的條件
Tawney：讓每個人都能取得原本只有富人享有的「文明條件」
垂直重分配發生在高低所得之間：從富到窮叫累進，從窮到富叫累退。水平重分配發生在不同處境之間，例如年金把資源從工作年齡的人移到老人，兒童給付從沒有孩子的人移到有孩子的家庭（Spicker, 2025b: 38）。
批評者常說重分配拖累經濟。Spicker 的回應很簡單：年金與救助是移轉支付，錢還在經濟裡，只是換人花。窮人消費占所得的比例較高，拿到錢反而可能稍微刺激需求（2025b: 39）。他也說，主張自由市場的人應該支持一定程度的重分配：人沒有資源，市場就無法興旺（2025b: 40）。
羅賓漢悖論問的是：愈不平等的社會，需要應該愈大，為什麼重分配反而愈少？Spicker 的答案是，重點從來不是給個人的移轉，而是公共服務、社會基礎建設，以及 Tawney 說的「文明的條件」。這些服務不足的國家，要補的就更多（2025b: 40–41）。
先猜：被排除的三種方式
Spicker 用三個英文詞說被排除的方式。點左邊一個詞，再點右邊對應的意思。答案在下一頁
英文
意思
團結與排除
團結不是一種情緒，而是相互的責任：共同義務與支持的網絡。被排除有三種方式。
沒被接住
left out：沒有支持體系，網子有洞
被擋在外
kept out：不被當成社會成員，例如移民
被推出去
pushed out：汙名與社會拒斥
陰暗面
形成義務與認同的同一個過程，也會排除外人
英文常把 solidarity 當成一種情緒，例如上街表達「聲援」。Spicker 說這和福利無關。在歐陸，團結是社會福利最根本的原則，指的是相互的責任：構成多數社會關係的共同義務與支持網絡（Spicker, 2025b: 43）。
沒有完全被納入團結體系的人是「邊緣」的，在體系之外的人是「被排除」的。國家提供福利的主要角色之一，就是把更多人納進來，讓原本不完全屬於社會的人，也享有團結的好處（2025b: 44）。
陰暗面在於：塑造我們的義務與社會認同的同一個過程，也會把外人排除在外。當代福利國家的許多兩難，都在於如何把人拉進支持與義務的網絡（2025b: 45）。
公民權與社會權
—— T. H. Marshall公民身分是給予社群完整成員的地位。擁有這個地位的人，在權利與義務上一律平等。
- 社會權不是人權：人權是給每個人的最低限度，公民的權利只屬於特定社會的成員
- 權利常附帶條件。很多權利是「特定的」，例如年金依個人繳費而不同
- 「福利的權利」既不是對一切的權利，也不是人人都有的權利
Marshall 的社會公民身分，意味著每個人都享有一套共同的法定權利，沒有人被落下。但公民身分和團結一樣，有排除的問題：福利權利如果建立在社群的成員資格上，就一定有人不算成員（Spicker, 2025b: 45–46）。
社會權不是人權。Spicker 舉了一個例子：美洲人權法院審理五位秘魯年金領取者被拒發年金的案子時，沒有把它當成侵犯社會保障人權，而是當成特定的財產權受到侵害（2025b: 46）。
「平等的地位」很少說明權利在實務上是什麼。人能得到什麼，取決於各自的處境。歐洲最大、最穩固的年金體系，正是建立在依個人繳費而不同的特定權利上。Spicker 因此說，普遍的規則不一定最符合人的利益（2025b: 46–47）。
你怎麼看：有給付可領，人就會選擇不工作嗎？
先表態，再讀下一頁 Spicker 怎麼回應。沒有標準答案
改變行為：誘因真的有效嗎？
常見的說法
- 政府用獎勵與懲罰改變行為
- Murray：胡蘿蔔與棍子有效，有給付可領的人會選擇不工作
為什麼不對
- 「其他條件不變」從來不成立
- 選擇有成本：時間、壓力、汙名、失去自主
- 鼓勵生育的金錢誘因，效果通常很小
- 說失業給付讓人想失業，就像說喪葬補助讓人想死
政府改變行為的方式很多：刑法、管制、教育、宣傳，以及對認可的行為給獎勵、對不認可的處境給懲罰。福利因此也被批評是一種「社會控制」（Spicker, 2025b: 50）。
經濟學原本談的是整體人口：給了誘因，只有一部分人會改變，有多少人回應就是「彈性」。鼓勵生育的金錢誘因效果有限，因為女性生得少、生得晚，是她們在人生中做了其他選擇（2025b: 51）。
Spicker 批評「理性選擇」的說法有兩個問題。第一，它假設「其他條件不變」，但其他條件從來不會不變。第二，選擇有成本。失業的成本很高：失去的所得、應付官僚、制裁、社會孤立、貧窮與長期的不利（2025b: 52）。
現金給付還有這些目標
福利國家不是單一服務，也沒有單一目標。
逐項讀過就勾起來 · 已勾 0 / 4
Spicker：用「體制」為福利國家分類很荒謬。要平衡的目標太多，內部差異太大。
Spicker 先檢討了幾種單一目標的說法：福利國家只是安全網、只回應需要、是重分配的引擎、只是支持經濟。每一種都不完整。他的結論是：這些目標都適用，只是組合不同；只看一個目標，就會漏掉重要的東西（Spicker, 2025b: 54）。
不同的服務各有標準。兒少保護的社工關心風險，醫療人員看醫療上的優先順序，住宅官員看公平，教師看個人發展（2025b: 54–55）。
現金給付的目標特別多。除了安全網、社會保障、回應需要、團結、重分配、改變行為，還有投影片列的四項。「免除工作義務」聽起來意外，因為許多國家都在推「促進就業」；但退休、疾病與生育給付的核心設計，正是讓人可以暫時或長期離開勞動市場（2025b: 57–58）。
第三、四節小測驗
三題，作答後會立刻看到解說
作答後無法更改；答錯不影響簽到，但請把解說讀完。
誰值得幫？
福利應得性（welfare deservingness）：民眾怎麼判斷誰「值得」幫。被看成愈值得的群體，針對他們的方案得到愈多支持。
補充讀本：van Oorschot（2000）
van Oorschot & Roosma（2017）
先猜：濟貧法怎麼分這些人？
濟貧法把窮人分成兩種。讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
值得救濟
不值得救濟
「值得」與「不值得」救濟的窮人
濟貧法的分類
- 值得救濟：老人、病人與體弱者、兒童，也就是「無能力的窮人」
- 不值得救濟：失業者、懶惰的貧民、有能力工作的人
- 今天仍然如此：老人與身障者領的給付較少汙名；寡婦比離婚婦女受保障
歷史上的三個判準
- 失能：靠自己的努力也無法謀生
- 親近：屬於「我們」：同一家族、城鎮、教會或民族
- 溫順：安靜、不張揚、不要求的窮人比較值得
濟貧法的分類至今仍在。老人與身障者領的給付汙名較少，許多國家的寡婦比離婚婦女受到更好的保障；老人與單親家長的求職義務，通常也比較寬鬆（van Oorschot & Roosma, 2017: 6–7）。
De Swaan 認為三個判準裡，失能最重要：在整部濟貧史上，它一直是必要條件，但不一定足夠。親近的界線可以是親屬、居住地，或「我們的家族、城鎮、教會、民族」這類認同團體。在現代社會，它可能變成不願支持少數族群或外國居民（van Oorschot, 2000: 35）。
溫順指窮人面對重分配時的被動程度。荷蘭的一項研究發現，地方社會服務人員發展出一套非正式規則：順從的案主，比會提出要求的案主得到更慷慨的對待（2000: 36）。
先猜：CARIN 五個判準，各問什麼？
點左邊一個判準，再點右邊對應的問題。答案在下一頁
判準
問的問題
福利應得性的五個判準：CARIN
控制
Control
需要是自己造成的嗎？愈無法控制，愈值得
態度
Attitude
討喜、順從、知道感恩嗎？愈順從，愈值得
互惠
Reciprocity
做過貢獻，或將來能貢獻嗎？貢獻愈多，愈值得
認同
Identity
離「我們」多近？愈接近我們，愈值得
需要
Need
需要有多大？需要愈大，愈值得
van Oorschot 把前人的研究整理成五個判準。Cook 在美國的研究發現，除了需要的程度，最重要的是「責任歸屬」：困境被看成超出個人控制，支持就高（van Oorschot, 2000: 36）。
態度與互惠都和互惠的規範有關。窮人能回報的不多，所以民眾在意回報的替代品，例如一聲謝謝、順從、感恩；在現代，則是積極找工作或參加再就業方案。互惠也可以往回算：過去做過貢獻，支持就算是「掙來」的。這說明了為什麼老人比年輕人得到更多支持（2000: 36）。
需要這個判準，也延伸到陷入困境家庭裡的孩子。他們被看成「無辜的第三方」（van Oorschot & Roosma, 2017: 14）。
先猜：荷蘭民眾最看重哪一個判準？
van Oorschot（2000）比較民眾給不同群體的分數。答案在下一頁
對比群體分數差距最大的判準是……
荷蘭民眾最看重哪一個判準？
對比群體在 1–10 分上的平均差距。差距愈大，這個判準愈重要。
- 控制3.60
- 認同2.27
- 互惠1.85
- 社會風險1.35
- 需要1.31
「無法工作的人」得 7.6 分，「不願工作的人」只有 2.3 分。
態度：這份調查沒有題目可以測量。資料：1995 年荷蘭全國調查，N = 1,500。
資料來自 1995 年荷蘭的全國代表性調查，N = 1,500。題目是：如果削減給付，誰比較有權利得到社會的財務支持？受訪者對 29 個群體，從 1（完全沒有權利）到 10（完全有權利）打分數（van Oorschot, 2000: 37）。
分析的做法是比較在某個判準上對比的兩群人。兩群分數差不多，代表這個判準不重要；差很多，代表很重要。例如控制比較「無法工作」和「不願工作」的人。認同只能用「外國人」和全體平均來比，因為沒有其他題目可用（2000: 37–38）。
所有對比的差距都達顯著，代表五個判準都有作用。其中最重要的是控制，其次是認同與互惠（2000: 38）。
民眾心裡的三個審查問題
- 你為什麼需要幫忙？控制
- 你是我們的人嗎？認同
- 你為我們做過什麼，或能做什麼？互惠
- 最可能被接受：因生病或失能而需要、一輩子在這個群體裡生活與工作的年金領取者
- 最可能被拒絕：年輕、單身、剛移入、寧願領給付也不工作的外國人
這三個問題有沒有固定的先後順序，資料看不出來。De Swaan 認為失能（也就是控制）是必要條件。控制在荷蘭是最重要的判準，至少不和這個說法矛盾（van Oorschot, 2000: 38）。
兩端的人物畫像，是把所有判準結合起來的結果。最受歡迎的人，困境超出自己控制，遇上公認的社會風險，過去做過貢獻，需要很大，又和幫助者同屬一群。最被拒絕的人正好相反（2000: 38–39）。
揭曉：普遍的支持排序
跨國、跨時期的調查一再發現同一個排序。和你的一樣嗎？
普遍的排序你在開場排的名次
- 1老人—
- 2病人與身障者—
- 3有子女的貧窮家庭—
- 4失業者—
- 5領社會救助的人—
- 底移民—
老人最值得：年齡不能怪他們；他們是我們的父母；有年齡帶來的需要；年輕時已經貢獻；不被看成不知感恩。後來的研究發現，移民也落在最底端。
這個排序最早由 Coughlin（1980）整理文獻後提出，稱為「普遍的支持面向」。之後英國、芬蘭、丹麥、荷蘭、比利時、捷克等國的研究，都一再印證（van Oorschot & Roosma, 2017: 14）。
用 CARIN 來看，就能理解這個排序。失業者常被懷疑要為自己的處境負責，但在認同與互惠上，比移民得分高。病人與身障者比失業者更被看成值得，因為他們的困境明顯不是自願的。移民在認同與互惠上特別吃虧（2017: 14–15）。
應得性是程度上的差別。同一群人也會因其他特徵而不同：有錢的老人在「需要」上得分較低，身障的失業者在「控制」上得分較高（2017: 15）。
為什麼社會救助總是排最後？
逐項讀過就勾起來 · 已勾 0 / 4
資產調查和其他鎖定的標準性質不同，因為它常給申請者帶來特定的問題：貧窮與失業陷阱、汙名、資格不穩定、該領的人不領。這些都和「完全的社會融合」這個社會政策的核心目標背道而馳（van Oorschot & Roosma, 2017: 6）。
負擔分配的問題來自 Rothstein 的分析：人支持重分配，前提是覺得大家都公平分擔，而且制度公正有效地運作。選擇性的給付多由中高所得者出錢，卻分給低所得者，容易被看成不公平。規則愈複雜，行政成本與官僚也愈多，門檻也讓更多人不去申請（2017: 8–9）。
申請資產調查給付，等於公開表示自己無法自立，背離了自我負責的規範。行政裁量也讓給付不像權利，而像施捨。Simmel 說，施捨會帶來羞恥與自卑（2017: 11）。
選擇性的惡性循環
這是一個循環。從第一步開始，依序點下面四步；點對了就排進去。
- 1？
- 2？
- 3？
- 4？
選擇性陷阱
高度選擇性的體系一旦建立，就很難把涵蓋範圍擴大到最窮的人之外。
美國是典型的例子。
這個循環結合了制度與應得性兩種解釋。資產調查方案的出錢者與受益者界線分明，容易被看成負擔不公；規則複雜，詐領的機會與疑慮也多。詐領又會被看成不願為自己負責（控制）或道德低落（態度），讓受益者顯得更不值得（van Oorschot & Roosma, 2017: 18）。
美國的經驗顯示，目標群體被看成不值得，會促使政策制定者把方案弄得更選擇性、標準更嚴，好把值得與不值得的人分得更「公平」。結果官僚更多，被懷疑的濫用也更多，方案的正當性再往下掉（2017: 18）。
選擇性高的體系，把出錢的中產與受益的窮人分開，被看成造成分裂，而不是整合。一旦大眾把福利看成只給窮人的東西，就很難說服中產支持擴大福利（2017: 10）。
先猜：這些人，比較可能是哪一派？
van Oorschot（2000）比較了「判準用得多」和「判準用得少」的人。讀下一頁之前，先自己分分看
點一張卡片，再點一欄放進去。電腦也可以直接拖曳。放錯了，再點一次卡片就能拿下來。
選擇派：判準用得多
普及派：判準用得少
誰比較「有條件」？選擇派與普及派
選擇派：判準用得多
- 年紀較大、教育程度較低、職位較低
- 投票給宗教右派
- 認為社會安全會敗壞道德
- 認為給付太高，而且常被濫用
普及派：判準用得少
- 較年輕、教育程度高、工作好
- 不認為社會安全讓人變懶
- 不認為制度被廣泛濫用
- 態度通常比較慷慨
收入高低、有沒有工作或在領給付，和條件化的程度沒有關係。
把每個人在各判準上的分數加總，就是「條件化」的程度。分數高的人看法比較有條件，分數低的人比較無條件（van Oorschot, 2000: 39）。
作者的解釋是：年輕、教育高、工作好的人比較不可能陷入需要，從高度選擇性的體系得不到什麼，所以偏好較普及的體系。年紀大、技能低的人處境較有風險，可能希望保障只留給真正需要的人。另一種解釋是：社經地位最接近窮人的人，把窮人看成直接的競爭者（2000: 39–40）。
為什麼收入高低、有沒有在領給付，和條件化無關？作者的一個解釋是，人在工作與領給付之間經常流動，而看法不會隨身分變換一夕改變（2000: 40–41）。
救助的政治
只給窮人的方案，為什麼總是撐不久？
延伸讀本：Skocpol（2020 [1991]）
Targeting within universalism，頁 250–274
美國百年來，只給窮人的三次嘗試
三份檔案，點一份翻開，或按「全部翻開」。
貧民院想一舉多得：省下濟貧的錢、嚇阻潛在的貧民，又改善窮人的品格與行為。但實際上，把人關在院裡比讓人住在家裡更花錢。院所經費不足，被貪腐的管理者把持，孩子、老人與精神病患被關起來，常遭剝削（Skocpol, 2020 [1991]: 254–255）。
母親年金由菁英與中產婦女團體推動。她們主張母親養育孩子是值得尊敬的服務，喪夫的母親不該被當成貧民。但地方不願把稅花在窮人身上，給付低到許多人仍得去打工。社工員帶著「適當家庭」調查嚴格把關，方案最後成了今天被貶稱為「福利」的核心（2020 [1991]: 255–256）。
向貧窮宣戰確實幫了很多人，老人受益最多。但非老年人的貧窮率下降不多。1970 年代勞工與中產階級的實質所得下降、稅負上升，卻覺得自己從給窮人的移轉裡得不到好處，於是轉向反對（2020 [1991]: 257–258）。
三個結論
Skocpol 檢視美國反貧窮政策的歷史，得出三個結論。
只針對窮人
政治上無法持續，還讓窮人被汙名、被貶低
相對普及的政策
有些在政治上非常成功
普及中的選擇
在普及的架構裡多給弱勢一些，卻不汙名化他們
支持只鎖定窮人的人說，普及的方案太貴，又把資源給了最不需要的人。Skocpol 指出，他們很少面對政治支持從哪裡來的問題：收入剛好在貧窮線上的勞工家庭，自己也缺健保、缺托育，為什麼要出錢支持只給線下的人的方案？（Skocpol, 2020 [1991]: 252–253）
在美國，窮人常被當成負面的對照，讓「靠自己」的人藉此定義自己。這種刻板印象，說明了為什麼跨國研究發現：普及的方案雖然比較貴，在民主國家卻比較能持續（2020 [1991]: 253）。
普及中的選擇：成功的例子
三份檔案，點一份翻開，或按「全部翻開」。
南北戰爭年金明確和濟貧對立，理由是「這是掙來的」。1891 年的年金局長說，老兵領年金時會感到驕傲，面對救濟卻會羞愧地轉身。這些給付最後涵蓋九成以上在世的老兵，其中也包括許多黑人與貧窮的白人（Skocpol, 2020 [1991]: 260–261）。
母嬰健康法案實施的 7 年間，兒童局辦了 18.3 萬場健康諮詢會，設立約 3,000 個產前中心，同時特別把資源導向偏遠鄉間的母親。它從未被汙名化。但它沒有建立固定的給付權利，所以 1929 年被國會終止（2020 [1991]: 262–263）。
社會安全在制度內，逐步把給付向較貧窮的老人傾斜。1960、70 年代的大幅調升，讓它成為美國最有效的反貧窮方案。雷根政府想刪減時，立刻遭到民意反彈而退讓（2020 [1991]: 264–266）。
今天可以怎麼做：家庭安全方案
Skocpol 的建議：用普及的政策，取代只給窮人的「福利」。
逐項讀過就勾起來 · 已勾 0 / 4
支票也寄給中上階層的女性，所以「沒有汙名、沒有失敗、沒有孤立」。
Skocpol 主張用新政策取代「福利」，同時照顧弱勢、中產與穩定的勞工。新政策要用一致的道德語言，對所有受益者與納稅人說話：強調工作的回報、個人向上的機會，以及家庭與社區照顧孩子的責任（Skocpol, 2020 [1991]: 267）。
子女扶養保證的做法是：所有缺席的父母依薪資比例付扶養費，像所得稅一樣從薪資扣繳，再由政府把支票寄給監護的一方。收不到或不足時，由政府補到最低額。這筆錢不會在母親開始工作時就消失，這點和福利給付不同（2020 [1991]: 267–268）。
她也提醒：新方案即使一開始規模小，有不少給了看起來沒那麼窮的家庭，日後也可能為更聚焦的協助打開空間。相反地，一開始就窄窄鎖定的方案，可能失去支持，或拿不到需要的資源（2020 [1991]: 267）。
台灣的社會救助
制度怎麼篩人？窮人又怎麼走進、走出貧窮？
延伸讀本：呂朝賢、陳俊全、王德睦（2008）
法規：社會救助法（民國 104 年 12 月 30 日修正）
社會救助法的骨架
- §1目的：照顧低收入戶、中低收入戶及遭受急難或災害的人，並協助其自立
- §2四種救助：生活扶助、醫療補助、急難救助、災害救助
- §11生活扶助以現金給付為原則
- §13地方政府每年定期調查低收入戶與中低收入戶
- §15-1地方政府可以辦理脫離貧窮的相關措施
生活扶助以現金給付為原則，但因實際需要，也可以委託社會救助機構、社會福利機構或其他家庭收容。現金給付可依收入差別訂定等級，每四年參照消費者物價指數調整一次（社會救助法第 11 條）。
地方政府每年定期調查低收入戶與中低收入戶。因收入或資產增加而停止扶助的人，地方政府應主動評估需求，協助申請其他福利，並視需要轉介就業服務（第 13 條）。
參加脫離貧窮措施的家庭，因措施增加的收入和存款，在一定期間與額度內可以不計入家庭總收入與家庭財產，最長三年，必要時再延長一年（第 15-1 條）。
先猜：台灣的窮人，脫貧之後會怎樣？
呂朝賢、陳俊全、王德睦（2008）追蹤 1995–2005 年的低收入戶。答案在下一頁
脫貧者在 11 年內再入貧的比例，大約是……
台灣的貧窮動態：進得去，出不太來
- 資料：健保承保檔裡的低收入戶成員，接近全國母體
- 短暫貧窮的人最多：未滿 3 年者約占 56–60%
- 但長期貧窮者用掉多數「貧窮人年」：滿 9 年以上的脫貧者占 52.54%
這份研究從健保承保資料中，找出「第五類被保險人：合於社會救助法規定的低收入戶成員」，串成 1995–2005 年的長期追蹤資料（呂朝賢等，2008: 452）。
作者借用 Bane 與 Ellwood 的住院病人比喻：出院的病人多數是短期病人，但在任何時間點看病床，慢性病人占了大部分。台灣的窮人也一樣：短暫貧窮的人最多，但貧窮滿 9 年以上的脫貧者，占了總貧窮人年數的一半以上（2008: 466）。
為什麼台灣的窮人比西方更難脫貧？作者認為，社會救助的審查標準過於嚴苛，能通過的多已是「積重難返」的人（2008: 464, 466）。
誰最難脫貧？為什麼？
最難脫貧的人
- 女性
- 0–4 歲的幼兒
- 住在高度都市化地區的人
- 相對容易：15–29 歲、農業市鎮
研究者的解釋
- 審查標準過於嚴苛，落入的多是「積重難返」的人
- 社會安全以職業為主，女性保障不足
- 資產調查式補助對脫貧沒有顯著幫助；較普及的給付，如老人津貼、政府的健保保費支出，反而有幫助
作者建議：福利給付應以兒童本身為對象，不要讓父母的不幸傳到孩子身上。
影響脫貧的因素用 Cox 迴歸估計。例如 0–4 歲比 65 歲以上的人，脫貧機會少了 33.7%；15–29 歲則多了 24.8%（呂朝賢等，2008: 466–467）。
女性難脫貧，和台灣的社會安全以職業保障為主有關。女性的勞動參與率、薪資與年資都較低，在職與退休後的保障都不如男性。以勞保老年給付為例，2006 年女性每件請領的金額只有男性的 75%（2008: 470）。
都市化地區較難脫貧，作者提出五種可能的解釋，例如都市生活成本高、生活資源多靠薪資與市場、社會支持網絡較薄弱。作者強調，這些都只是初步的假說（2008: 470–471）。
以縣市資料分析，對弱勢者的資產調查式補助，對脫貧率沒有顯著影響；政府移轉收入的比例愈高，脫貧率愈高。作者因此主張，政策焦點應朝向預防入貧，而不是等人變窮了才給協助（2008: 468）。
課堂討論：用 CARIN 讀社會救助法
下面是一種讀法。你同意這樣對照嗎？
- C§5-3「有工作能力」：16 到 64 歲，除非身障、重病、照顧家人、獨自扶養 6 歲以下子女、懷孕等
- R§5-1有工作能力卻沒有就業的人，收入依基本工資計算
- A§15不願接受就業服務，或接受後不願工作的人，不予扶助
- I§4戶內人口要實際住在戶籍地，最近一年住在國內超過 183 天
- N§4收入在最低生活費以下，財產也不能超過公告金額
這頁對照的條文，原文還有一些細節。第 5-3 條列了不算「有工作能力」的情形，例如 25 歲以下仍在就學、身心障礙或重病致不能工作、照顧特定的家人（同一戶以一人為限）、獨自扶養 6 歲以下子女、懷孕六個月以上至分娩後二個月內等（社會救助法第 5-3 條）。
有工作能力卻未就業的人，收入依基本工資計算。但經公立就業服務機構認定失業，或參加政府辦的全日制職業訓練，這段期間可以不計工作收入（第 5-1 條）。
不願接受就業服務，或接受後不願工作的人，不予扶助（第 15 條第 4 項）。同一條也規定，參與就業服務後因就業增加的收入，在一定期間與額度內可以不計入家庭總收入（第 15 條第 3 項）。
居住的條件是：申請戶的戶內人口都要實際住在戶籍所在地，且最近一年住在國內超過 183 天；申請時設籍多久，則不限制（第 4 條第 6 項）。
第五至七節小測驗
三題，作答後會立刻看到解說。三份小測驗都作答完，才能送出簽到
作答後無法更改；答錯不影響簽到，但請把解說讀完。
今天的小結
| 問題 | 今天的回答 |
|---|---|
| 貧窮是什麼？ | 沒有公認的定義：它是道德判斷，也是多面向的處境 |
| 怎麼找到窮人？ | 每一種測量與鎖定，都有漏洞 |
| 救助在哪裡？ | 依家庭資源審查的最後安全網 |
| 只是安全網嗎？ | 不是：福利國家有很多目標，安全網只是其中之一 |
| 誰被認為值得幫？ | 看控制、態度、互惠、認同、需要；社會救助總排在後面 |
| 怎樣幫，才走得久？ | 普及中的選擇：不只談窮人 |
| 台灣呢？ | 審查嚴、脫貧難；普及給付比資產調查更有助脫貧 |
補件通知：課堂討論
點開一題，寫下你的想法。寫好的會跟著簽到一起送出，老師上課會挑幾則出來討論。
01暖身的排序和荷蘭民眾一樣嗎？你用了 CARIN 的哪幾個判準？
02台灣的社會救助法比較像殘補式安全網，還是也有 Spicker 說的其他目標？舉一個條文說明。
03「有工作能力卻沒有就業，收入依基本工資計算」公平嗎？用控制與互惠兩個判準討論。
04資產調查式補助無助脫貧。依 Skocpol 的「普及中的選擇」，你會怎麼設計？
讀本
讀完一篇就勾起來，自己看進度。勾選只存在這台裝置，不會送出。
必讀
延伸
已讀 0 /
補充讀本：福利應得性
讀完一篇就勾起來，自己看進度。勾選只存在這台裝置，不會送出。
補充
法規
已讀 0 /
下週 11/20 第 10 週 老年經濟安全與年金政策
完成紀錄
三份小測驗全部作答、閱讀滿 20 分鐘，就可以送出簽到